El a, b, c… de la Reforma Eléctrica

En diciembre de 2018 entró en funciones un gobierno con una idea de industria eléctrica distinta a la que se venía manejando desde 1992, año en el que se canceló la exclusividad del Estado permitiendo la inversión privada como resultado de la negociación del Tratado de Libre Comercio con América del Norte.  

La tesis de la nueva administración (2018-2024) era y sigue siendo que la liberalización del comercio y la inversión en materia eléctrica ha sido un error, no sólo por la falta de resultados, sino también por la corrupción que acompañó el proceso, a lo que se agrega la destrucción deliberada de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), empresa pública desmembrada, impedida de competir en igualdad de condiciones que sus rivales comerciales y encaminada hacia la extinción.

Con base en esa tesis y bajo la bandera de la soberanía y la seguridad energética, el gobierno estableció como prioridad el rescate y fortalecimiento de la CFE, para convertirla nuevamente en palanca de desarrollo.

En ese proceso, las autoridades se percataron de que el marco jurídico derivado de la reforma energética resultaba demasiado estrecho para materializar su visión de industria eléctrica, por lo que ajustaron su estrategia proponiendo al Congreso modificar la Ley de la Industria Eléctrica. Los cambios sugeridos por el Ejecutivo federal fueron aprobados, pero no llegaron a implementarse, porque hubo una lluvia de amparos que los detuvieron  en los tribunales. No viendo otra opción, el gobierno planteó una reforma constitucional para establecer un modelo organizativo y regulatorio, que los legisladores evalúan en el momento de escribir estas líneas.

Los temas más debatidos son: el autoabasto, los productores independientes de energía (PIE), el despacho de energía, el aprovechamiento de las fuentes renovables de energía, el costo de la energía, así como el cumplimiento de los acuerdos internacionales, el código de red, los costos de transición a la competencia y la falta de ella. Sin embargo, también hay otros temas importantes, entre ellos, el contenido nacional, el funcionamiento del mercado eléctrico mayorista, las partes de mercado, la autonomía del Cenace, la eficiencia energética, la electrificación rural y el futuro de la CFE

Antes de iniciar el desglose es conveniente recordar algunas cuestiones básicas:
-La energía eléctrica no se puede almacenar, y debe ser generada en el momento que se necesita. Por lo que la oferta es altamente inelástica. En Europa, por ejemplo, la liberalización de la electricidad ha ido de la mano de una mayor pobreza energética.

-No hay un modelo único de mercado eléctrico, todos están en constante evolución y ninguno es mejor que los demás. Cada país elabora el que mejor se adapta a sus recursos, necesidades y circunstancias, sin olvidar las herencias del pasado, nefastas o brillantes (nosotros arrastramos a los productores independientes y a las sociedades de autoabastecimiento).

-Tres décadas de experiencia internacional nos dicen que las posibilidades de competencia en electricidad son limitadas por razones técnicas, económicas, regulatorias e institucionales. Las promesas de tarifas bajas y calidad creciente siguen siendo promesas, aquí y en el resto del mundo.

Autoabasto 

Poniendo aparte objetivos políticos y comerciales, esa figura fue ajustada en 1992 para ayudar a la industria pesada a contar con electricidad barata y mejorar su competitividad ante la entrada de México al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

Al principio, las plantas eléctricas se ubicaron en el mismo predio de la planta industrial que abastecían y en sitios distantes empleando un contrato de interconexión a la red de la CFE. Regulatorias posteriores facilitaron la creación de grupos que desvirtuaron totalmente el concepto. Empresas especializadas se constituyeron como el núcleo de sociedades asimétricas donde ellas generaban y poseían los activos de generación y los demás “socios” se limitaban a consumir previa aportación de un dólar para cumplir con el requisito legal de compartir la propiedad de los activos.

Esa simulación dio origen a un mercado paralelo al servicio público. La proliferación de esos negocios tuvo por efecto la sustracción progresiva de los mayores clientes de la CFE, la desaceleración de sus ingresos y la pérdida de rentabilidad de su infraestructura. A esto último también contribuyó la adopción de políticas públicas que buscaban incentivar los proyectos de energías limpias, que en ese entonces presentaban costos de inversión muy elevados. El banco de energía, el net metering, y el porteo verde o porteo estampilla, acabaron generando costos adicionales para la CFE que no son cubiertos en su totalidad por las eléctricas privadas. Por diseño regulatorio CFE está obligada a absorber el diferencial entre la tarifa regulada y el costo real de los servicios. Sin duda son contratos poco éticos y abusivos. De los más de 75 mil centros de carga en autoabasto unos dos mil sí respetaron el espíritu del modelo.

Arrastramos ese problema desde el arranque del siglo. El temporal se agudizó hace nueve años en vísperas de la promulgación de las leyes secundarias de la reforma energética. Ya se están venciendo los primeros contratos, pero quedan más de 10 años por delante. Las eléctricas privadas no dejan de pedir alto y fuerte un mercado libre, pero al mismo tiempo exigen que no se toque a las sociedades de autoabastecimiento para no tener que competir con la CFE. El mercado de los autoabastos –cerrado y protegido, subsidiado y sin competencia– ha impedido que despegue el mercado eléctrico mayorista, pieza clave de la liberalización. Es un mito que se violente a los particulares cancelando las sociedades de autoabastecimiento, la realidad es que ya bastante beneficios han obtenido a costa del erario y todos los usuarios. Deben eliminarse de inmediato.

Despacho de Energía

En un sistema eléctrico de potencia el despacho se realiza en orden de mérito económico: las centrales más económicas entran primero. Si el mérito se basa únicamente en el costo marginal de cada unidad, como ocurre actualmente, quedan fuera del despacho centrales públicas y privadas que aportan electricidad de buena calidad que tiene importantes compromisos financieros. El costo marginal sólo incluye costos variables, esencialmente el del combustible utilizado; no incluye el costo de equipo de generación e infraestructura, tampoco contempla el costo real que asumen las centrales de CFE al brindar los servicios de respaldo, porteo, regulación, soporte de reactivos y otros auxiliares.

Impulsar con ánimo y decisión las fuentes renovables de energía es impostergable, pero no por ello se debe descuidar la confiabilidad ni atropellar a los que sostenían el sistema antes de que ellas llegaran con la fuerza de un tsunami. Es un mito que las centrales solares y fotovoltaicas sean las más baratas, ciertamente lo son en costos variables, pero no necesariamente en el costo que representan para el sistema eléctrico en su conjunto. Con tal sesgo no hay piso parejo en la competencia. Lo mejor sería basar el despacho en costos medios, pero calculados con números reales y no con cuentas de servilleta, de bodeguero o hechos sobre las rodillas.
Adicionemos que no se les paga el valor de la subasta sino el del nodo que les corresponda de cada hora que, en la mayoría de las ocasiones, es muy superior al que ofertaron.

Renovables

La generación de electricidad con fuentes renovables de energía es el futuro, lamentablemente no hay forma de que asuman la mayoría del despacho en los siguientes 25 años, quizás más. No es falta de voluntad sino de un hecho inobjetable: la configuración del sistema eléctrico nacional es producto de una evolución plena de restricciones e interferencia política. En su estado actual sólo acepta un cuarto de generación intermitente.

Es un mito romántico que el sistema eléctrico nacional pueda operar sólo con renovables.

Algunos países han logrado altas tasas de generación variable pero su éxito se ha fincado en la convergencia de circunstancias favorables, entre ellas superficie reducida y abundancia de recursos hidroeléctricos que aportan potencia y estabilidad al sistema. Debido a la variabilidad de las energías eólica y fotovoltaica es necesario respaldarlas con centrales de capacidad firme. Un sistema eléctrico necesita diversidad de fuentes. Hemos logrado asimilar el alud de renovables con apoyo de las hidroeléctricas de la CFE, pero esa ventaja se agotó.

Una red perfectamente adaptada a las renovables requiere miles de millones de dólares que se reflejarán en tarifas elevadas que pondrán a prueba a los usuarios y al erario si continúan los subsidios. Para ponerlo en perspectiva, tan solo en Texas la inversión en sus sistemas de transmisión ha sido, a la fecha, de 27 mil millones de dólares. Incluyamos tantas renovables hasta donde sea técnicamente posible, sin omitir un contenido nacional creciente.

Código de Red

El Código de Red (CR) fija las normas de operación del sistema eléctrico para todos los participantes, desde generación hasta los centros de carga. Sin un CR robusto, nuestra seguridad eléctrica estará en peligro. De las 317 páginas del Diario Oficial de la Federación que contienen el CR, más del 90 % es para el sistema y el resto para los centros de carga.

El CR les pide a los centros de carga que sean neutros en el sistema eléctrico. Muy pocas empresas han cumplido. Mediante un análisis objetivo las empresas deben darse cuenta que independientemente de la obligatoriedad, el principal beneficiado es por mucho el mismo centro de carga. Muchos lo ven como una injusta imposición y se resisten a cumplir por ignorancia o malicia. En este tema, como en otros, reina el doble discurso: exigen al gobierno que cumplan, pero se desentienden cuando tienen que cumplir su parte señalando que “les sale muy caro”. En los Estados Unidos el célebre EPRI (Electric Power Research Institute) calcula en 150 mil millones de dólares el costo de la mala calidad de la electricidad y subraya que el 80 por ciento son fallas de las propias empresas y no de la red eléctrica. Leonardo Energy, en Europa, da cifras casi idénticas con respecto a las fallas. Un centro de carga que cumpla cabalmente con el código eliminará gran parte de los problemas internos. Si las empresas quieren que se respete el modelo derivado de la reforma energética pues que comiencen primero, el buen juez por su casa empieza. Es un mito que el código de red sea caro y no de beneficios, en realidad, como ya se mencionó, el principal beneficiado es el centro de carga. Será necesario comenzar con la aplicación de multas porque de otra manera el grueso de empresarios seguirá sin cumplir.

Costos de transición a la competencia

Los promotores de la reforma eléctrica nos aseguraron que se importaban las mejores prácticas internacionales, que una de las ventajas de ser los últimos en liberalizar era aprender de los errores de otros. Sin embargo, los costos de transición a la competencia, también conocidos como costos “hundidos o varados” se les “olvidaron”. A los operadores históricos los gobiernos les dieron 18 mil millones de euros en España y 27 mil millones de dólares en California. A la CFE no le dieron ni un centavo. A números muy gruesos a CFE le correspondían más de 30 mil millones de dólares. Se necesita piso parejo y no memoria selectiva.

Contenido Nacional

Es sorprendente que la administración actual ni siquiera lo mencione y parezca casi escondido en algunos documentos oficiales. CFE y en su tiempo Luz y Fuerza crearon una industria de manufacturas eléctricas de primer nivel que hoy generan 140,000 empleos y exportaciones por más de 40 mil millones de dólares anuales.  Las subastas de renovables fueron un total y absoluto despropósito al no haber cuidado ese punto. Es un mito que el contenido nacional eleve los costos, bien aplicado es una de las mejores palancas de desarrollo. Debe ser parte de la nueva estructura y aplicado a fondo.

Mercado Eléctrico Mayorista (MEM)

De no aprobarse la reforma constitucional prevalecerá un suministro eléctrico liberalizado cuyo punto medular es el MEM. En esas circunstancias lo correspondiente sería tratar de que funcione mediante una intensa dinámica de competencia. La cancelación de las sociedades de autoabastecimiento aportaría 75 mil participantes al terreno de juego. Una ventaja adicional es el aumento de ingresos de CFE por cobro del uso de la red de transmisión y distribución.

Contratos con los productores independientes (PIE)

Los PIE cuentan con 34 centrales de generación, de las cuales 28 son de ciclo combinado operado con gas natural y seis parques eólicos, que suman casi 17 Giga-Watts de capacidad. Son contratos de 25 a 30 años, el primero de los cuales (Mérida III) está por concluir. Al cumplirse el plazo la central no se transfiere a la CFE, se la queda el privado a pesar de que la empresa pública pagó la totalidad de la planta y el primero recuperó con creces su inversión.

Dos defectos adicionales son; la falta de obligación del PIE de contribuir a la regulación de frecuencia-potencia del sistema y que dichas centrales están sujetas a reglas de despacho. El problema es que si no son despachadas no generan suficientes ingresos para la CFE sin que por tanto desaparezca para la empresa pública la obligación de pagarles el cargo por capacidad. Debido a lo inútil que sería cambiar la LIE para que los PIE sean despachados fuera de orden de mérito debido a la ligereza para judicializar cualquier cambio normativo o regulatorio, lo prudente sería buscar un acuerdo con ellos. Es un mito que la búsqueda de un contrato perfeccionado viole la ley y abra la puerta a demandas millonarias: sería una renegociación no una ruptura de contrato. Adicionemos que a nadie le gusta que la ropa sucia se lave fuera de casa: las cláusulas en muchos casos serán extremadamente difíciles de defender. Máxime cuando se comparen con contratos similares en otros países con los mismos jugadores.

Comisión Reguladora de Energía (CRE)

En el modelo de mercado es necesario contar con un regulador altamente capacitado, solvente, robusto y autónomo. Es un mito que la CRE haya gozado o goce de independencia. Desde su creación ha sido dominada por el Ejecutivo federal. La forma de elección de los comisionados; el Ejecutivo selecciona la terna, y el ejercicio del presupuesto lo dice todo. En sus decisiones también han influido intereses particulares. La puerta giratoria “ha dado vuelo”. El regulador no debe ser una figura decorativa, debe ejercer el poder, actuar sin miedo y aplicar las multas que indica la ley: tan solo multar al 1 % de los centros de carga que incumplen con el CR traería más de 5 mil millones de dólares. Si no cambiamos la composición y la forma de elegir a los comisionados no llegaremos lejos.

Centro Nacional de Control de Energía (CENACE)

La independencia del operador de la red y el mercado es clave en la industria eléctrica liberalizada. Si no se aprueba la reforma constitucional se debe fortalecer su misión técnica, de confiabilidad y planeación. Además de garantizar el acceso abierto, debe señalar qué activos se necesitan y en dónde deben ser colocados. La operación de la red debe estar basada en la confiabilidad antes que cualquier otro aspecto.

Eficiencia Energética

La hemos bautizado como la gran olvidada, la  mayoría por desconocimiento y una minoría porque les afecta el tamaño del pastel. El 50 % de la disminución de la huella de carbono, a nivel global, vendrá por eficiencia energética (EE). En nuestro país la cifra es casi con certeza mayor. La EE debe formar parte fundamental de la reforma energética aun arriba de las renovables, tan solo porque es más eficiente, más económica, dura más y genera mucho más empleo. La Comisión Nacional de Uso Eficiente de la Energía tiene un presupuesto que no llega a los 100 millones de pesos,  no es ni el 0.004 % del consumo de energía en México.

Electrificación Rural

Hay que reconocer el enorme avance de CFE en este rubro: más del 98.5 % del país. Líderes en este rubro en países de nuestro nivel de desarrollo. Sin embargo nos quedan casi 2 millones de compatriotas por electrificar. Esto debería ser, probablemente, la prioridad más importante de los cambios en el sector. Aunque resulta obvio, vale la pena recalcar: solo CFE puede hacer esta labor.

Comisión Federal de Electricidad

Es un mito que la “mano invisible” funcione y México pueda prescindir de la CFE así nomás. Otro mito es que la empresa productiva del Estado es absolutamente ineficiente. Ninguna empresa privada puede hacer, ni cercanamente, su función. Sin ella la población quedaría desprotegida. Ha sido un contrapeso a los vaivenes del mercado, como bien lo vimos durante la crisis de Texas el año pasado. Es una gran empresa sin duda de clase mundial. Es un despropósito criticarla sin análisis. Más que menospreciarla y buscar su extinción necesitamos fortalecerla para que sea un contrapeso a la especulación inherente en los mercados eléctricos.  México necesita una CFE más eficiente, robusta y resiliente, que entregue cuentas y resultados económicos positivos. Hay que dejarla operar y minimizar la interferencia política, aunque nunca dejará de ser un instrumento del Estado. Hay que ponerla a competir, por supuesto, pero en igualdad de circunstancias.

¿Qué hacer?

Iniciemos diciendo que mantener el statu quo sería el peor de los escenarios. Sería una clara validación de que se hizo con mala fe, dolo y olvidándose de todos los mexicanos. El que la defiende a ultranza o que se ampara ante cualquier ajuste, nos manda el mensaje de que está muy cómodo donde se encuentra, de que todos los demás no le interesan y que si otros tienen problemas que se las arreglen como puedan.

Más allá del egoísmo empresarial o del radicalismo ideológico es necesario encontrar una salida que atienda el interés nacional, el bien común, el contrato social. De cara a los intereses particulares repetiremos cuantas veces sea necesario que el sistema eléctrico es la base de la economía, si bien representa el tres por ciento del PIB; de su buen funcionamiento técnico y económico depende el 97 por ciento restante.

Es indispensable encontrar soluciones colectivas en un contexto de continuo deterioro por el enfrentamiento de los Estados Unidos con China y la guerra en Ucrania. Son conflictos lejanos a primera vista pero cercanos por sus múltiples afectaciones, particularmente financieras. El riesgo para México es de no contar con recursos suficientes para modernizar el parque de generación e imprimirle una mayor sostenibilidad, pero también insuficiente para construir una red eléctrica confiable, robusta y resiliente capaz de soportar una participación creciente de generación variable.

Lo que realmente está en juego es la garantía de contar con electricidad en el momento, el lugar y el tiempo que se necesita. Hay señales de que el futuro nos está alcanzando: en varias zonas del país no disponemos de energía para los nuevos centros de carga. Mientras las sociedades de autoabastecimiento continúen afectando el desempeño del sector poco podremos avanzar. No es sólo el efecto de los años que tienen por delante, es la historia oscura detrás de ellas. Su defensa al amparo de una legalidad cuestionada es simplemente inaceptable. EL Mercado Eléctrico Mayorista (MEM)  nunca despegará atada a ese pesado lastre.

La renegociación de los contratos con los Productores Independientes (PIE) es otra prioridad. Esa eventualidad es común en el mundo de los negocios, máxime cuando una nueva dirección toma las riendas. Toda inversión está sujeta al riesgo político del cambio en las reglas del juego, los inversionistas lo saben, aceptan y lidian con ello.

Sin duda es un tema muy complicado, pero lo que nos gustaría ver en el escenario es el decálogo siguiente: una CFE fuerte y competitiva, sin ataduras ni cuotas obligatorias de mercado; un MEM creciente, concurrido y competitivo; un regulador profesional y realmente independiente; un CENACE autónomo en la operación del sistema y decisión sobre la mejor ubicación para interconectar las nuevas centrales; así como un crecimiento acelerado y moderno de los sistemas de transmisión y distribución.

De igual modo, queremos una compensación justa y razonable por los variados servicios que proporciona CFE; un cabal cumplimiento del código de red especialmente de los centros de carga; un elevado contenido nacional en las licitaciones; un aumento sostenido de la eficiencia energética, así como acceso de todos los mexicanos a la electricidad antes de 2035.